LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD


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1 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD POR GASPAR ABIÑO ORTIZ Profesor Encargado de Cátedra. Facultad de Derecho de Madrid. SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. ORIGEN -Y PROCESO HISTÓRICO DE PERSONIFICACIÓN DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS : ]. Los factores históricos determinantes de la Administración Institucional. 2. Los procesos de personificación en el derecho público y su sentido político: 2.1. Personificación del Estado y de las Corporaciones Públicas (territoriales y económico-sectoriales) Personificación de organismos y servicios estatales. 3. La descentralización "par les etablissements publics", de M. HAUIHOU. 4. El planteamiento del problema en España: La "nueva descentralización", de ROYO-VH.F.ANOYA. 5. La personalidad de los servicios descentralizados, en sus primeras manifestaciones doctrinales y legales. Notas características. III. PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS EN EL ORDENAMIENTO VICENTE. SIGNIFICADO Y ALCANCE DE TAL CALIFICACIÓN: 6. La personalidad jurídica como categoría general: 6.1. Triple sentido y contenido de la institución a lo largo de la historia Concepto estricto de persona jurídica en la doctrina moderna. 7. El empleo táctico de la personalidad jurídica en el derecho público. 8. La configuración jurídico-positiva de una "singular" personalidad. 9. Organismos autónomos y servicios autónomos sin personalidad. La confirmación de una ficción. 10. La personalidad jurídica de los entes institucionales: su capacidad jurídica como sujeto de derecho, en el ámbito civil. I. INTRODUCCIÓN. El tema de la Administración institucional, de su naturaleza, de su régimen jurídico, de su personificación, ha sido, sin duda, desde sus comienzos, un tema equívoco. La personalidad de los entes autónomo-, ha sido calificada de «parcial», «instrumental», «auxiliar», «precaria», «dependiente», y tantos otros calificativos más que podrían recogerse. Está esperando todavía entre nosotros un estudio de conjunto que aborde frontalmente el cúmulo de problemas que plantea, pues aunque 9on varios y valiosos los estudios dedicados a la Administración institucional, ninguno de ellos hasta ahora se ha referido al tema de su personalidad más que marginalmente. 85

2 GASPAR ARIÑO ORTXZ El conjunto de entes que constituyen la Administración institucional están marcados por la nota de la singularidad en la construcción de sus categorías. Cuando uno se acerca a ellos tiene la impresión de que los conceptos que cree tener aprendidos no coinciden con los que allí se describen, pues, en efecto, comprueba que lo que en ellos se llama «persona», «tutela», «patrimonio» o «descentralización», es algo distinto a lo que clásicamente se entiende por «persona», «tutela», «patrimonio» y descentralización. Este fenómeno no es infrecuente en el Derecho, y cuando ello ocurre se acude a los viejos «quasi» del Derecho justinianeo, o se acumulan los adjetivos calificativos. Así, su naturaleza como ente se construirá como un tertium genus (entre el órgano y la persona), a la relación que le liga con el Estado no se le querrá llamar jerarquía, pero tampoco tutela, y se hablará de «jerarquía impropia»; sus alzadas serán también «impropias» ; su patrimonio estará integrado por bienes que se llamarán adscritos o propios, pero en cualquier caso constituirán también un patrimonio «impropio», pues resulta que tanto en uno como en otro caso revierten al Estado a voluntad de éste y ninguna diferencia de régimen se apreciará entre los mismos. Esta quiebra de conceptos ocurre en el Derecho, y especialmente en el Derecho público, con frecuencia, y normalmente significa que han acaecido sucesos políticos, económicos o sociales, que imponen cambios profundos en la organización y acción del Estado, y éste necesita responder de distinta manera al nuevo reto social. Veremos que éste es exactamente el caso de la Administración institucional. Ahora bien, el legislador, normalmente, no emite calificaciones dogmáticas, sino que «se limita a describir, como dice RIVERO (1), el nuevo estado de cosas que quiere instituir»; lo que ocurre es que para hacerlo echa mano de los conceptos clásicos, que son lo? que conoce, aun cuando éstos se hayan construido normalmente sobre una realidad bien distinta a la que trata de regular. Esto no es malo. El Derecho no es un artificio lógico, sino una disciplina de la sociedad. Si ésta cambia es inevitable que cambie aquél. Ahora bien, el jurista debe tratar de poner nuevo orden y nueva luz en la inicial obscuridad que tales manipulaciones conceptuales acarrean. Debe entonces repensar las cuestiones y ayudar, modestamente, a que el contenido de los conceptos nuevos o viejos refleje y conecte con la nueva realidad. Pues bien, uno de esos conceptos viejos que ha sufrido a lo largo (1) Le regime des entreprises natronalisés el Vevolulion du droit administratij. en "Archives de Philosopliie du Droit", Recueil, Sirey, 1952, pág

3 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD (Je su vida desconsideradas manipulaciones es el concepto de personalidad jurídica. Ha sido éste, como se sabe, uno de los temas desesperantes de la ciencia jurídica. El concepto se hace y se deshace a lo largo de los tiempos y de las corrientes doctrinales. Se ha llegado a concluir, un tanto desalentadoramente, que no hay que plantearse más problemas en torno a este tema: se considera persona jurídica aquel individuo, ente u organización a la que la Ley se la conceda, sean cuales sean sus características (2). Ahora bien, esto es eludir e] problema. Pues para que, lógica y consecuentemente, el Derecho pueda atribuir dicha cualidad es preciso que el ente soporte de la misma, en razón de las mismas notas definitorias de lo que es persona jurídica, reúna unos requisitos o condiciones (3). De lo contrario, resultaría una de estas dos cosas: o que empleamos el concepto de persona jurídica como un puro «flatus vocis», vacío de contenido, aplicable a cualquier realidad por puro mandato o expresión legal, y, por tanto, inservibles por sí mismo para determinar, un régimen jurídico (4), o bien que se predica inadecuadamente falsamente de aquellos entes que no las reúna (5). (2) Se dice, no sin razón, que en definitiva la condición de persona jurídica la confiere siempre el Ordenamiento, el derecho objetivo. No sólo a las personas morales, sino también a las físicas, pues, como es bien sabido, los íeres humanos no alcanzan siempre la condición de personas jurídicas (no lo eran, por ejemplo, en Roma, los esclavos, ni lo es hoy, según el Código civil, el nacido que tuviere figura humana y viviere veinticuatro horas menos un minuto enteramente desprendido del seno materno): Cfr. TRAVIESAS, Las personas jurídicas, en "Revista de Derecho Privado", t. VIII (1921). página 194. (3) Otra cosa es que aun dándose esas condiciones o supuesto de hecho, la personalidad jurídica sea consecuencia de una declaración legal, sin la cual aquélla no existe. Prro para que este reccinocimiento sea posible es preciso que se dé un substrato (de personas, bienes o intereses) que constituya por feí mismo una realidad distinta a la de sus elementos componentes, y una organización: cfr. JORDANA DE POZAS, L., Ensayo sobre í//s entidades públicas, representativas y profesionales en el Derecho administrativo espa ñol, Esludios Jordana I, págs , especialmente págs '4) Es éste uno de los grandes riesgos en la construcción del Derecho administrativo: <íl de la distensión excesiva de las categorías que ha sido descrito por RIVERO con estas palabras: "pour integrer a la catégorie traditionnelle une situation juridique nuuvelle qui s'en rapproche et s'en distingue a la fois, on elimine du schéma classique les traits incompatibles avec la situation considérée; ainsi, la catégorie se maintienl el s'élargit; mais c'est au prix d'un appauvrissement de son contenu juridique; a la limite, lappauvrissement est tel que la catégorie n'a plus qu'une valeur nomínale; et rattacher telle ou lelle institution n'ofjre plus aucun intéret, des lors que ce rattachement napporte ríen a la connaissance du régimen applicable á Tinstitution considérée": Le regime... cit., pág (5) GARRIDO FALLA ha destacado hablando de este tema la necesaria relación de adecuación que tiene que existir entre lo normativo y lo real: "es preciso que al propio 87

4 GASPAR ARIÑO ORTZZ El problema es especialmente agudo en Derecho público, por cnanto en éste para la configuración jurídica de algunas organizaciones se ha atendido como veremos más a razones políticas que a una razón dogmática. Lo que se pretendía era obtener unos resultados prácticos concretos de orden patrimonial, financiero, político, en definitiva, y sin más complicaciones se acudió al camino fácil: una declaración legal expresa. Sin embargo, el Derecho está construido sobre categorías, sobre conceptos y términos que están cargados de un contenido específico, histórico y dogmático (6). Emplearlos indebidamente en los textos legales es siempre fuente de confusión, e impone al jurista un intento de deslinde, de fijación del sentido y alcance con que dicho uso se ha efectuado. GARRIDO FALLA ha escrito que «el Derecho, que en un cierto sentido está subordinado a las exigencias de la vida, incide al mismo tiempo en ella con pretensiones de ordenación ortopédica» (7). Eetá bien. Pero no debe olvidarse que si esa ortopedia fuerza la realidad, que el resto del ordenamiento consagra y reconoce, entonces no a largo, sino a corto plazo, se distorsiona el resto del organismo (esto es, el resto del ordenamiento) y se entorpece su ordenado movimiento, con la consiguiente quiebra de la seguridad jurídica (8). tiempo que tenemos una clara conciencia de la diversidad de puntos de vista que pueden permitirnos la construcción de un concepto de personalidad jurídica y la comprensión de las realida-des sociológicas que soportan la personalidad, sepamos determinar la verdadera relación en que la vida real y lo normativo se encuentran; el derecho es concluye la gran unidad dialéctica entre lo sociológico y lo normativo". Vid., especialmente, sobre este tema su libro La Administración indirecta del Estado y descentralización funcional, IEAL, págs. 105 y sigs. (6) El concepto de persona jurídica no es, en absoluto, arbitrario: "se ha ido formando escribe FEDERICO DE OSTRO por etapas, se ha formado, deformado y reformado bajo el impacto de las circunstancias y las exigencias sociales y culturales de los tiempos. Lo que no quiere decir, puede advertirse desde ahora, que los conceptos de persona y de persona jurídica sean arbitrarios; antes bien, el curso d«su evolución muestra quizá mejor que nada, junto a desviaciones circunstanciales, la permanencia dr ciertas notas, cuando una institución es calificada de persona "ficta", representada, moral, mística o jurídica" (CASTRO, Formación y deformación del concepto de persona jurídica, Notas preliminares para el estudio de la persona jurídica, en "Centenario de la Ley del Notariado", Sección 3. a, Madrid, 1964, págs. 9 y sigs., especialmente pág. 26. (7) GARRIDO FALLA, F., Administración indirecta.., cit., pág (8) GARRIDO FALLA señala certeramente cómo todo concepta jurídico ha de ser construido partiendo del "datum" o del conjunto de "data" que ofrece el Derecho positivo en un momento determinado. Ahora bien, el legislador a utilizar estos conceptos técnicos escribe "habrá veces que no hará sino responder a exigencias de la realidad, pero habrá otras en que obrará, por la utilidad que de esto dimane, como si nos enfrentásemos con una determinada realidad. Nos encontraremos entonces ante los casos que pudiésemos llamar de ficción, que, a pesar de su nombre, hace referencia a una realidad técnico-jurídica"; ficción que aunque se muestre contraria a la verdad, engendra, sin 88

5 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD Pues bien, esto es lo que ha ocurrido con este proceso de personificación de los organismos autónomos. Es cierto que la doctrina civil ha hablado reiteradamente del «mito de la personalidad jurídica», y ello es, sin duda, una realidad. Ahora bien, como ha escrito DE CAS- TRO, uhablar de mitificación no implica desconocer el tremendo significado jurídico y la importancia social que puede tener atribuir o negar la condición de persona jurídica a un ente u organismo en las Leyes, convenios y decisiones judiciales» (9). Pues, en efecto, ocurre que, una vez otorgada dicha calificación, ésta opera autónomamente en virtud de la propia mecánica del concepto, abocando a soluciones y consecuencias imprevistas y no queridas por el propio legislador. Qué decir, por ejemplo, del desahucio por traspaso o cesión, no consentida por el propietario, a un titular distinto, cuando la Administración Central instala en un local por ella arrendado a un organismo que recibe después el título de persona? El Tribunal Supremo lo ha acordado en algunos supuestos, mientras en otros lo ha denegado, afirmando la identidad sustancial de ambas «personalidades». Y ambas soluciones contradictorias son justificables según el punto de vista que se adopte. He aquí una consecuencia del uso indebido de los conceptos. Ya se ve que una situación tal, de inseguridad, no es buena en el mundo del Derecho. Sirvan estas palabras como presentación de este trabajo sobre el origen y personificación de los organismos autónomos. Son dos problema? sólo comprensibles en su mutua relación : uno a la luz del otro, pues nada hay tan ilustrativo sobre la naturaleza de las instituciones como embargo, una especie de "verdad jurídica" más positiva y menos discutibles que la "verdad verdadera 7 ' (BONILLA y SAN MARTÍN, cit., por GARRIDO): GARRIDO, ob. cit., páginas 110 y 111. Ahora bien, entiendo que tal empleo de conceptos inadecuados es enormemente peligroso para el derecho y para el sistema de garantías de una sociedad (incluido el propio Estado). Pero es que, además, no tiene el legislador ninguna necesidad de hacer tales declaraciones, como veremos. Creo, por ello, que no es aceptable la afirmación de GARRIDO (en La descentralización administrativa, Costa Rica., 1967, página 9), de que "el Derecho puede crear una persona jurídica allí donde exista una organización". La Ley podrá hacer declaraciones expresas de personalidad, pero si los entes a los que se aplican no reúnen las condiciones mínimas para ser tales, esa declaración es un puro jlatus vocis, vacío de contenido, y de la que el operador jurídico no podrá extraer consecuencia alguna más allá de lo que expresamente diga el texto legal. Con lo cual esa declaración sobra. Y cuando las extrae por la fuerza misma de la mecánica del concepto, como a veces sucede, son consecuencias que más bien entorpecen que ayudan, y que resultan arbitrarias, no queridas: tal ha ocurrido, por ejemplo, con los desahucios por cambio de titular de arrendamientos (entre Estado o Municipio, y un organismo autónomo de ellos dependientes) que unas veces han sido declarados por el Tribunal Supremo y otras no, como se dice en el texto. (9) CASTRO, F.. Formación y deformación... cit., pág

6 (MSPAR ARtííO ORTIZ volver la mirada a su nacimiento y tratar de descubrir los fines que con ellas se pretendía conseguir. Dividiré la exposición en dos partes: Origen y proceso histórico de personificación de los organismos administrativos. La personalidad jurídica de los organismos autónomos en el Ordenamiento vigente: significado y alcance de tal calificación. II. ORIGEN Y PROCESO HISTÓRICO DE PERSONIFICACIÓN DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS. 1. Los factores históricos determinantes de la Administración institucional. A lo largo del siglo XIX, la entonces llamada por la doctrina clásica francesa y española, «Administración de los intereses especiales», constituía un sector reducido, excepcional, dentro del cuadro de actuaciones de la Administración Pública. Como tantas veces ha sido puesto de manifiesto, la Administración liberal tiene como finalidad esencia] el Derecho; es una Administración de la libertad, que asume, ante todo, la defensa del orden público, la seguridad jurídica, garantía de los derechos individuales de cada uno. La prestación positiva de Bienes y servicios, que necesariamente asumirá a medida que las necesidades sociales lo reclamen encontrará en la concesión la fórmula para hacer compatible un principio dogmático («laissez faire», Administración garante del «orden natural de la sociedad»), con unas necesidades sociales crecientes. Es al filo de este siglo cuando, ante los desequilibrios sociales y económicos, ante la crisis de una sociedad que está sufriendo las consecuencias de la revolución industrial, el Estado entra en el juego, como un protagonista que trata de corregir el «desorden natural» a que la sociedad, de hecho, ha llegado. Esto le llevará a asumir progresivamente nuevas tareas. Como consecuencia, se producirá una expansión de los fines del Estado, que dará lugar al primer movimiento o proceso de creación de entes especiales encargados de algunas de esas nuevas fina- 90

7 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD lidades, fundamentalmente económicas y sociales (10). En España, este proceso puede datarse exactamente en el comienzo de siglo (11). Este proceso de creación de entes especiales, a los que se asignan finalidades específicas, será calificado por nuestra doctrina como «descentralización por servicios» (12), como un eco de la «descentralisation par etablissements publics», que HALRIOL había propugnado en Francia en 1895 (13). Es el resultado de un conjunto de factores diversos, políticos, económicos y técnicos que creo pueden ser sintetizados así (14): 1) ljn cambio de 180 grados en la relación Estado-Sociedad que se ha ido operando hacia finales del xix, que se manifiesta en un creciente intervencionismo de aquél, no sólo en el orden jurídico, sino económico, y no sólo como ordenador imparcial, sino con claro designio protagonista y corrector de los desequilibrios sociales (15). 2) La creciente complejidad técnica de las tareas que la Administración asume, y la necesidad de profesionalizar, al margen de la línea política imperante, su dirección y ejecución; ésta no debe verse truncada por los vaivenes de la política (16). (10) En la justificación con que se abre la Exposición de Motivos de la LEA. que es, a mi juicio, un valioso documento, así como en su número 3 (antecedentes y ámbito de esta Ley) se alude repetidamente a este proceso histórico determinante. (11) Con la salvedad de la Junta del Canal de Aragón y del Canal de Isabel II, que son bastante anteriores, nuestros primeros entes autónomos, manifestación de esa nueva Administración Institucional son de estos años: así, las Juntas de Obras de Puertos ( ), las Juntas de Canales de riegos y pantanos (1903), el Instituto de Reformas Sociales (1903), Consejo de Protección a la Infancia (1904), la llamada Junta de Fomento y mejora de las habitaciones baratas (1911), el Instituto Nacional de Previsión (1908), Consejo Superior de Emigración (1907), Junta Central de Colonización Interior (1907), Junta de Ampliación de Estudios (1907), etc. (12) ROYO-VILLANOVA, A., La nueva descentralización, Valladolid (13) HAURIOU, M.. La descentralisation par les etablissements publics, en "Revue Politique et Parlamentaire", 2. año, 1895, tomo IV, págs. 56 y sigs. Con anterioridad, aunque menos claramente, en Étude sur la decentralisation, en "Repertoire du Droit Administratif", 1892, págs. 5 y sigs. (Extrait). (14) Por supuesto que esto no es sino una síntesis, quizá un tanto simplista, de un proceso histórico mucho más complejo, que exigiría un estudio más completo. Me limito, por ello, a recoger en esquema los datos que se desprenden de los testimonios doctrinales y legales de Ja época. (15) "Es, en efecto, materialmente imposible escribe ROYOVILLANOVA que el Poder público pueda realizar con eficacia y con acierto todas las cosas que el progreso y la civilización han ido echando sobre sus hombros": La nueva descentralización, citado, pág. 16. (16) HAURIOU, M., Étude... cit., págs. 5 y 6. Cuando un país dice deviene a un cierto grado de civilización y su Administración a un cierto grado de complicación se impone una administración mucho más desarrollada "des interets speciaux". Porque "le gouvernement central et le gouvernement local deviennent l'objetif des partís politiquee, 91

8 GASPAR ARIÑO OR1IZ 3) En tercer lugar, la necesidad de levantar una bandera frente a una poderosa corriente doctrinal de descentralización que bajo diversas formulaciones, más o menos doctrinales y románticas, propugnaba la revisión del modelo de Administración napoleónica, y la devolución a los entes naturales (Municipio, sindicato, región), de los poderes políticos de decisión. En Francia, el sindicalismo y la presión de las ideas socialistas reclamaban la dirección de los servicios. En España, el regionalismo (17). Volveremos sobre este punto más adelante. 4) Por último, la misma naturaleza de las actividades que ahora se emprenden masivamente exige una agilidad financiera, que era incompatible con los rígidos moldes del derecho presupuestario clásico (principio de especialidad, prohibición de transferencia, etc...) (18). En definitiva, y aun a riesgo de simplificar todavía más las cosas, pienso que hay dos grandes fuerzas, de signo contrario, que dan lugar a este fenómeno, equívoco como pocos desde sus comienzos, de la descentralización funcional : de una parte, el creciente intervencionismo estatal, que se estima necesario; de otra, un movimiento de signo inverso, que pretende la descentralización (y aun la «desestatificación») de muchas de las nuevas tareas asumidas. El primero era un factor de intensificación y concentración del poder; el segundo, un factor de dispersión. Resultante de ambas fuerzas contrapuestas serán los entes aucar ceux-ci ont toujours pour bul la conquéte du pouvoir. Les services généraux et les servioes locaux souffrent dans une certaine mesure de cette lutte des partis; il se produit a certains moments des a coups lorsque. selon l'expression consacrée, un parti nouveau est porté a la tete des affaires, c'est-a-dire prend la direction des services. II est ees services particulierement delicats qu'il est désirable de mettre a Fabril de ees perturbations politiques; cela permettra a leur personnel de rester plus stable, de se creer des traditions qui ne risqueront pas l'étre interrompues, sans compter que cela leur permettra d'avoir un budget distinct de ceux qui alimentent l'ensemble des services généraux ou des services locaux et d'échapper ainsi a des virements. Ce résullat sera obtenu si Ton met a la tete de ees services des autorités spéciales". (17) "Es indudable -escribía en 1924 JORDANA DE POZ^S que existe una tendencia marcadísima en favor do la creación o reconocimiento de personas morales administrativas. Ello obedece a las doctrinas sociales, a la crisis del Estado, a la reacción contra el individualismo, al deseo de descentralizar territorialmente y por servicios": Derecho administrativo, Valencia. 1924, págs (18) Vid. lo que se dice en la nota anterior. También Aucoc, L, es etablissemenls publics et la loi du 4 fevrier 1901, París, 1901, pág. 12. Suele decirse que los organismos autónomos son la consecuencia de una necesaria agilidad financiera. Ello es cierto, pero no es ésta la principal causa determinante, como lo demuestra el hecho de que con anterioridad a ellos ese resultado se había conseguido ya en muchos casos a través de la proliferación de cajas especiales, contra las cuales clamará reiteradamente la doctrina financiera del siglo xix. Los factores de su nacimiento y desarrollo son mucho ma9 complejos, como se dice en el texto, en el que quedan meramente apuntados. 92

9 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIOKN Y PERSONALIDAD tónomos, que aparecerán marcados así desde sus comienzos por esa contradicción interna a que responde su nacimiento. El proceso de evolución posterior de estos entes no hará sino ahondar e intensificar esa contradicción, afirmando por una parte su personalidad jurídica, a la par que se niega prácticamente la titularidad de su patrimonio y «se comunican» sus tesorerías; se proclama teóricamente su vida independiente, y a la vez se les encuadra en una relación de auténtica jerarquía (más que tutela) que va desde la designación, en la mayor parte de los caaos, de todos sus cargos rectores (o la pura y simple identificación a través de las uniones personales), hasta la dirección rigurosa y minuciosa de sus actividades y la generalización del sistema de alzada. La legislación y la misma jurisprudencia han reconocido algunas consecuencias de su régimen jurídico que son absolutamente inconsecuentes con los principios dogmáticos sobre los que se construye la llamada Administración institucional, como tendremos ocasión de ver. Paradójicamente, el sentido político actual al que esta Administración sirve, es hoy completamente diferente al que quisieron darle sus doctrinarios propulsores y está más bien en la línea de evolución del Derecho público occidental de la segunda mitad de este siglo : el fortalecimiento del Poder ejecutivo y el escape al legislativo (19). Lo que quiso ser una afirmación de la sociedad frente al Estado ha resultado así, una vez más en Ja historia del Derecho público, un paso adelante en el ininterrumpido proceso de integración del poder. Han quedado con ello brevemente descritos los factores determinantes objetivos políticos que dieron lugar a la creación de los entes y organismos integrantes de la Administración institucional. En la configuración jurídica de tales entidades, el legislador acudirá a una vieja y prestigiosa categoría, que no sin grandes contradictores se abre paso triunfalmente en el Derecho público desde mediados del siglo xix: la doctrina de la personalidad jurídica. Se entenderá y así puede leerse textualmente en la Exposición de Motivos de nuestra Ley de 1958 que «es preciso dotarlas de una personalidad jurídica distinta de la del Estado»; sin embargo, cuando se analiza el contenido y alcance real de esa «persona» y se estudia su estatuto legal, difícilmente se reconoce (19) Dentro del fenómeno, general de la "autonomía" lograda en su funcionamiento por la Administración pública, sin los pretendidos apoderamientos legales que un sector doctrinal pretende imponerle, GARRIDO FALLA ha señalado cómo "el ejemplo límite quizá venga dado por los organismos autónomos y las empresas nacionalizadas, pues es sabido que su autonomía significa.. en régimen parlamentario, una desaparición practica del control del Parlamento": La participación popular en la Administración Local, en REVL, número 154, julio-agosto, 1967, pág

10 GASPAR ARIÑO ORXB en ella lo que el Derecho tradicionalmente entiende como tal. Esa declaración legal de personalidad resulta a la postre tan disminuida, que invita a preguntarse: por qué esa declaración?, era necesaria para conseguir lo que en definitiva se pretendía?,» no hubiera bastado establecer para esas unidades organizativas y esas materias o misiones concretas un adecuado régimen especial, financiero y patrimonial?; no basta, de hecho, en el caso de los servicios sin personificar, que tienen un régimen jurídico prácticamente idéntico? (20). Contestar a estas preguntas exige recordar cuál fue la finalidad que con la personalidad se buscaba, y, en segundo lugar, convendrá hacer alguna consideración el tema es «grandioso», pero no puede ser aquí, tratado, sino parcialmente sobre el contenido de la personalidad jurídica en el Derecho administrativo, ya que es evidente que no responda en muchos casos al contenido propio de esta categoría en Derecho civil. 2. Los procesos de personificación en el Derecho público y su sentido público Personificación del Estado y de las Corporaciones públicas (territoriales y económico-sectoriales). Cabe en Derecho público distinguir, al menos, dos procesos de personificación de los entes públicos. El primero de ellos es un proceso de carácter doctrinal, que llevó a cabo la escuela clásica del Derecho público alemán y que culminó en la personificación del Estado. Tuvo una clara finalidad de limitación del poder, de embridamiento jurídico de/ impertvm, y es un fenómeno que se inserta en el más ainplio proceso dr juridificación del Estado, que se producirá por obra de la doctrina científica alemana a mediados del siglo pasado (21). (20) En el fondo el problema es más general y consiste en esto: es jurídicamente posible, según el clásico concepto de persona jurídica, admitir dentro del Estado-organización, esto es, dentro de la Administración Central, otras personas jurídicas distintas de la suya propia? En concreto, la afirmación de personalidad de los organismos autónomci que hace la LEA es posible y compatible con el artículo 1. de la LRJ? Por supuesto que hay una respuesta: este último precepto se refiere únicamente a la Administración constituida por "órgados jerárquicamente ordenados"; luego no sólo no se opone, sino que admite e incluso parece exigir otras personalidades dentro del Estado. Ahora bien, este es pasar por alto el tema de lo que el concepto de persona jurídica significa (al menos tal como lo hemos recibido del Derecho privado), y entonces hay que preguntarse: cuál s. pues, el contenido de la personalidad jurídic? en Derecho adminislrativo? (21) La historia de esta construcción doctrinal es conocida en sus hitos (iindamonlales, si bien falta entre nosotros un estudio pormenorizado del proceso (hecho sobre las fiienlt-s) en el que se patentice su sentido profundo. Mientras éste no se lleve a cabo, 94

11 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIÓN AL: ORIGEN Y PERSONALIDAD La personalidad jurídica del Estado ha escrito entre nosotros CAS- TRO pretendía «la hazaña de llevar el Estado al plano del Derecho y someterlo a sus normas» (22); mas en concreto, la doctrina buscaba con digamos que pasa por comúnmente aceptada en la doctrina la afirmación de que fue W. E. ALBRECHT quien en 1837 habló por vez primera de la necesidad de configurar al Estado como persona jurídica: "Nos vamos a ver obligados escribe a representarnos al Estado como una persona jurídica". Se ha dicho que la necesidad científica de una tal representación era sencillamente el concepto de derecho subjetivo, elaborado por la doctrina sobre la base de una voluntad que fuera soporte o centro de imputación jurídica necesario (cfr. VILLAR PALASÍ, J. L., Dvrecho., cit., pág. 61). Y efectivamente, tanto en ALIIRECHT como en GERBER, y lo mismo ocurrirá más tarde en JELLINEK, es el deseo de estudiar el Estado desde un punto de vista estrictamente jurídico, y no filosófico o político como venía siendo tratado, el que forzará en parte, por exigencia del propio rigor metodológico, a configurar el Estado como sujeto de derechos (o sí se prefiere como sujeto de poder). "La condición previa de toda construcción jurídica del Derecho público se escribirá es concebir el Estado como una persona jurídica". Ahora bien, detrás de la construcción del Estado como persona jurídica se escondía no sólo un intento de precisión conceptual, de rigor científico, sino un planteamiento político, aunque quizá ALBRECHT y el mismo GERBER es algo que habría que precisar no prestaron a este aspecto del tema mayor atención. Sí lo hará, en cambio, años más tarde, HAURIOU. En efecto, el Decano HAURIOU se planteará esta pregunta: " Cómo es posible que desde una perspectiva típicamente revolucionaria que no mira más que a la libertad política, los pueblos modernos hayan organizado el Estado constitucional sobre bases corporativas y enmo una persona moral perfecta?". Pues en verdad resultaba aparentemente contradictorio ese movimiento paralelo y sincrónico de un lado hacia la libertad política (que afirmaba los derechos del individuo) y de otro hacia la personificación del Estado (que era la afirmación de un sujeto de potestades, de supremacía, de mando y de poder). La contradicción era sólo aparente, y la verdad era que justamente al constituirlo como persona con base social y organización corporativa, se pretendía sujetarlo, limitarlo, a unas nnrrrus de actuación (las contenidas en los propios estatutos de toda Corporación; la Constitución y demás Leyes ordinarias, en el caso del Estad"), al mismo tiempo que se afirmaba con ello la base de sustentación del Estado mismo, que es la sociedad, y el carácter representativo de aquel respecto a ésta. Mediante este doble condicionamiento de su actuación, de carácter jurídico (orgánico-normativo) y político (Gobierno parlamentario) so obtenía una importante consecuencia: la afirmación de resj)onsabilidad, esto es la posibilidad dp hacer del Estado en cuanto corpas organizado, representativo y normado en su actuación, un sujeto responsable, lo cual no es en definitiva sino la garantía última y más alta de la libertad y de los derechos individuaks. Es así como HAURIOU en 1916 (2. a edic. de sus Principes de Droit publie) definirá el derecho público como "celui qui ordonne la chose publique en vue de la liberté et de la justice par la personnification de Finstitution palitigue". Sobre la historia del tema, que aquí no puede quedar más que apuntad», pueden verse entre nosotros FERNANDO DE LOS RÍOS, Prólogo a la Teoría General del Estado, de G. JELLINEK, Buenos Aires, 1943, de donde tomo los textos de ALBRECHT y GERBER; entre otros escritos de HAURIOU, M., y las abundantes referencias en las sucesivas ediciones de MI Preds, vid. La liberté politique et la personalicé morale de TÉtat, en "Revue Trimes- Irielle de Droit Civil", tomo 22 (1923), págs. 331 y sigs., donde se contienen las referen- < jas aquí consignadas. Entre los Tratados y Manuales españoles, pueden verse sobre todo VILLAR PALASÍ, Derecho administrativo, Madrid, 1968, cap. I, donde se contienen abundantes referencias, especialmente págb. 60 y sigs. (22) FEDERICO DE CASTRO, Formación y deformación..., cit., págs

12 GASPAR ARLÑO ORTIZ ello la sujeción del poder en cuanto tal, y la construcción de un régimen general de responsabilidad, sin necesidad de recurrir a la sarta de ficciones.de la Fiskuslehre (23). Encontró por ello la enemiga de quienes veían en esta conceptuación un atentado a la soberanía (24). La polémica doctrinal en torno a la personalidad jurídica del Estado, que se levanta con la famosa recensión de Albrecht, es uno de los capítulos más interesantes de la historia del Derecho público. Tanto en Alemania como en Francia, los grandes juristas de fin de siglo tomarán partido en torno al tema, pero no podemos ahora entrar en él. Digamos únicamente que este proceso afecta también a las Administraciones territoriales y a las Corporaciones, cuya personalidad jurídica originaria suponía el reconocimiento a su favor de ciertos poderes y derechos públicos frente al Estado; se operaba así. también, a través de esta consideración una limitación jurídica de la omnipotencia del Estado, pues se aseguraba su autonomía e independencia frente a él, «garantizada por la posibilidad de acudir en su defensa ante los Tribunales» (25). \,a doctrina de la personalidad jurídica originaria de los Municipios (y más tarde de las Provincias) como personas públicas titulares origi- (23) Como es sabido, la doctrina del Kslado-policia, característica del Estado absoluto, concibe la actuación del Poder en cuanto tal (asuntos de Gobierno) como algo fuera del derecho: el Estado-F oder, encarnado en el Monarca, no es persona, ni responde, ni está sometido al Derecho. Por ello será necesario arbitrar la teoría del Fisco, como ente colocado junto al Monarca, persona titular de los bienes y derechos del Estado, sometida al Derecho, que responderá patrimonialmente de las obligaciones de aquél. Nunca fue. líese a lo que se diga, persona privada, pues estuvo siempre investido de privilegios e inmunidades. Esta situación no se olvide perduró en Alemania hasta bien entrado el siglo xix. De ahí que en este país el problema se plantee con especial urgencia y resulte especialmente necesaria la doctrina de la personalidad con las consecuencias que sus grandes constructores (GERBER, JF.LLINEK) supieron imprimirle: vid. sobre el tema las alusiones que en diversos lugares de su obra hace VILLAR PAUSÍ, J. L., especialmente en Derecho administrativo, cit., caps. I y III, y en La actividad industrial del Estado, núm. 3 de esta REVISTA, págs , nota. También GARCÍA-TRF.VIJANO, J. A., Tratado de Derecho administrativo, tomo II, pág Y, en general, en los Tratados y Manuales de uso habitual, entre los que resulta especialmente interesante para la comprensión del Estado-policía y la doctrina del F 3co; FLEINER, F., Instituciones de Derecho administrativo, traducción española de ALVAREZ GENDÍN, 1933, págs. 25 y sig6. (24) Así, OTTO MAYER, vid. FORSTHOFK, E., Tratado., págs ; también CAS- TKO, ob. cit., pág. 91, nota. (25) CASTRO, Formación y deformación..., cit., pág. 91: "Ese valor dice CASTRO. que se atribuye al concepto de persona jurídica en la lucha entre las ideologías de la época, se puso de manifiesto con la obra apasionada y brillante de GIERKE". GIERKE defiende "la existencia de una multitud de variadas realidades sociales, al lado del Estado y los Municipios (Genossenschajten), que tienen en sí mismas el fundamento de su existencia, que no necesitan incorporación, concesión ni nada externo para existir. Afirmación rjuo contradice el programa de unidad, uniformidad y exclusivismo del Estado". 96

13 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD narios de determinados poderes, se esgrimirá también en España como un correctivo de las corrientes centralizadoras imperantes a lo largo del siglo Xix y como una limitación de los poderes del Estado; éste es quizá el profundo sentido y la carga política que encerraba la polémica sobre el Municipio natural o legal, que hoy nos puede parecer bizantina (26). Dejando a un lado los resultados, más o menos satisfactorios, que esle movimiento ideológico lograse, puede resumirse diciendo que todo este primer proceso de personificación de entidades públicas se caracteriza, pues, por estas dos notas: 1) Porque tiende a limitar los poderes del Kstado, de un lado, mediante la sujeción de éste, en toda su actividad, al cuadro de reglas jurídica» y la asunción directa de responsabilidad patrimonial (en sustitución de la Fískuslehre); y, de otro, mediante la afirmación de otras personalidades públicas frente a él. 2) Porque toda personificación de entes públicos es el reconocimiento de una entidad real, con vida independiciente y fines propios, esto es, de muí realidad social distinta del Estado Personificación de organismos y servicios estatales. El.«egundo proceso de personificación, iniciado a principios de siglo y desarrollado en época reciente, supone la declaración de personalidad a favor de servicios y organismos del Estado, y tendrá un sentido totalmente diferente. (26) F,\ reconocimiento de personalidad a favor de estos entes es anterior en muchos rasos a la del Estado. Ahnm bien, recuérdese la política de supresión de los cuerpos intermedios que tiene lugar con la Revolución en Francia y el recelo con que poco a poro se les volverá a admitir; en cuanto a los entes locales, los principios dogmáticos de lj unidad de soberanía y de la "volonté genérale", que serán el fundamento del férreo rcntralismo postrevolucionario, operarán sobre ellos una auténtica capitis diminulio que lts dejará reducidos hasta 1830, a puras personas privadas, cosa que hoy resulta sorprendente, cfr. HAURIOU, M., Étude sur la décentralisation, París, 1892, pág. 38: "Les commuñes avaient une personalité juridique reconnue bien aváut le mouvement., mais c'etait uno personalité purement privée et dont íl n'etait question pour ainsi diré qu'au Code civil". Contra esta concepción se pronunció entre nosotros POSADA HERRERA, Lecciones de Administración, Madrid, 1843, tomo I, págs. 392 y sigs. "Los Ayuntamientos dice no son una sociedad privada, son una sociedad pública; no son una sociedad voluntaria, son una sociedad necesaria..." El contexto es diferente, pues se trataba aquí de afirmai la no disponibilidad libre de sus bienes, pero esta afirmación de personalidad pública en la que POSAD* apoya el necesario control sobre ellos, iba a justificar también l'i afirmación de poderes y derechos públicos, originarios, frente al Estado. T,a cuestión, por supuesto, es mucho más complicada y sólo se trata aquí de apuntarla. 97.

14 GASPAR ARIÜO ORTIZ Con él se basca este triple objetivo : 1) La huida del Derecho general del Estado, que resulta exoeaivamente rígido, complicado y obstaculizante de las nuevas tareas que el Estado, a partir sobre todo de 1914, asume como propias; se quiere conseguir para él una mayor libertad de acción, una necesaria flexibilidad en su regulación, porque «la prestación de algunos servicios públicos no puede hacerse eficazmente de acuerdo con los principios tradicionales» (Exposición de Motivos de la LEA) (27). 2) La creación consiguiente de campos de «libera administratio» a favor del Gobierno: en efecto, esta libertad de acción queda referida, en último término, a favor de las mismas personas y centros que integran la Administración Central, sólo que ahora aparecen vestidos de forma distinta; es decir, no se trata de creación de unidades o centros de poder distintos e independientes del Estado (Administración Central), sino más bien de la liberación de una serie de procedimieno?, controles y garantías que acompañan habitualmente a la actuación de éste. Todo ello mediante la creación de unos entes personificados que quedan, plenamente insertos en el Estado-organización, dirigidos y dominados por las autoridades centralizadas. Así, pues, la «liberación» no se produce a favor de los entes públicos respecto del Gobierno (Administración Central), sino a favor de éste respecto del Parlamento. 3) De una manera particular se produce esa «liberación», en cuanto al principio de legalidad financiera estricta, que era el mayor y más eficaz instrumento de control de los Parlamentos sobre la política del Gobierno (28). Cómo conseguir estos objetivos sin caer en la más absoluta heterodoxia de la legalidad (dependencia del Parlamento, legalidad financiera, jerarquía, habilitaciones específicas, etc...)? Acudiendo dice CASTRO «como justificante y preventivo de recelo, a la figura mitificada (27) Este objetivo parece la idea vertebradora de la Exposición He Motivos de la LEA y ha sido corroborado por la doctrina, postulando para estos entes la creación de un "derecho general propio de la Administración institucional": CLAVERO ARÉVALO, M.. Personalidad jurídica. Derecho general y Derecho singular en las Administraciones autónomas, "Documentación administrativa", núm. 58, págs. 13 y sigs. Sobre el tema de las fuentes normativas, me remito a un estudio mío anterior; La Administración institucional: sus fuentes normativas, ENAP, (28) GARRIDO FALLA, F., La participación popular en la Administración local, en REVL, núm. 154, julio-agosto 1967, págs ; también GARCÍA DE ENTERRÍA, E., Apuntes de Derecho administrativo, Facultad de Derecho, Madrid, , toma I, edición ciclostilada, sin paginación. 98

15 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL; ORIGEN Y PERSONALIDAD de la personalidad jurídica» (29). Se entenderá que la calificación de persona jurídica es un medio de ampliar hasta donde sea conveniente la capacidad de los centros de actuación administrativa; más aún : que sólo mediante la atribución de personalidad es posible conseguir la autonomía de gestión necesaria (30). He aquí cómo la técnica de la personificación jurídica ha servido en Derecho público a dos finalidades totalmente diferentes, políticamente de signo contradictorio: el primer proceso supone la legalización del poder 7 la afirmación frente a él de los derechos de los ciudadanos, de la sociedad globalmente considerada, y de otros entes públicos con entidad y vida independiente que se sitúan polémicamente frente al Estado (Corporaciones Locales y económico-sectoriales: sindicatos, cámaras, asociaciones profesionales, etc.); el segundo, un proceso de deslegalización de materias y escape al control parlamentario, esto es, un proceso político de fortalecimiento del ejecutivo, de la Administración, del Estado-organización, a costa del legislativo, de la sociedad; todo ello mediante la creación de unos instrumentos absolutamente controlados que vengan a ser titulares o gestores de aquellas funciones que no se quieren entregar a las Corporaciones. Naturalmente, la víctima de esta contradicción iba a ser el propio concepto de «persona jurídica». Veamos cómo se desarrolla, en concreto, este proceso en Francia y en España. 3. La descentralización «par les-etablissements Diiblics», de Maurice HAURIOU. Con este título, escribió Maurice HAURIOU, en 1895, un breve artículo para la «Revue Politique et Parlamentaire» (31). El artículo, en forma (29) DE CASTRO, Formación y deformación..., cit., pág (30) Siguiendo a ZANOBINI, lo afirma BOQUERA, J. M., Recursos contra decisiones de entidades autárquicas institucionales, nútn. 18 de esta REVISTA (1958), págs Esta misma idea se recoge en la Exposición de Motivos de la LEA cuando afirma: "La autonomía administrativa que es inherente a las personas morales de Derecho público no puedo existir si éstas carecen de personalidad jurídica". Lo que se busca, en el fondo, es una exención del régimen ji\rídico general. Naturalmente, esta exención del régimen jurídico general de Derecho público vigente para la Administración central se justificará formalmente exigiendo su creación mediante Ley (art. 6. ), cosa necesaria por cuanto dicho régimen jurídico se apoya, en sus bases y puntos esenciales, en Leyes formales (LACHP. LPE, LF, LCE, LPA, etc.). Por lo demás, creo que la equiparación personalidad-autonomía no es "necesaria": cabe autonomía sin personalidad. (31) HAURIOU, M., La descentralisation par le etablissemems publics, en "Revue Politique et Parlamentaire", 2. año, 1895, tomo IV, págs. 56 y siga. 99

16 GASPAR ARIÑO ORTIZ de carta abierta al Director, va dirigido a los Diputados miembros de la comisión de descentralización. A ellos somete algunas de sus ideas. El momento es particularmente delicado en política, por la presión creciente del socialismo quev postula una descentralización de corte cantonal en lo administrativo y colectivista en lo político. Se propugna en Francia la comunalización de los medios de producción, pero para ello los Municipios rurales resultan demasiado reducidos y los socialistas proponen como unidades aptas para la organización colectivista el cantón, que agrupe a varios Municipios, en el cual dice HAURIOU : «on trouverait tout de suite l'etat major nécessaire» (32). HAURIOU reacciona contra las ocultas finalidades políticas que se escondían en el movimiento socialista de descentralización territorial, ofreciendo una nueva fórmula. Permítaseme citar aquí este expresivo texto del Decano de Toulouse: «Descentralizar los asuntos administrativos sin dar poder político a las administraciones inferiores, tal es hoy el problema, ya que entregar poder político supondría provocar y facilitar las maniobras socialistas. Es la reunión del poder político y administrativo, en las mismas manos, la que crea la tentación socialista. Ser alcalde de una gran ciudad, regir múltiples servicios, poder con su consejo municipal crear impuestos, sentirse independiente del Gobierno en razón de su situación electoral, tener muchos agentes electorales a quien recompensar., es la pendiente fatal que conduce a organizar servicios sobre servicios: panadería municipal, carnicería municipal, farmacia municipal, etc.» (33). Es justamente como se ve el temor a las ideas socialistas, susceptibles de ser puestas en práctica con daño de la unidad política si la descentralización se operase sobre unidades territoriales amplias, lo que mueve a HAURIOU a proponer una nueva vía: la vía de «les etablissements publícs», que no supone un riesgo de desintegración del poder (<tun seul service a rendre escribe ne donne pas beaucoup de pouvoir»), sino al contrario; éstos «pueden estar más eficazmente sometidos al control del Estado que los departamentos o municipios», pues sus juntas o comisiones de gobierno no son puestos pertenecientes totalmente (32) HAÜRIOÜ, M., La decentraiisation..., cit., pág. 57. A estas orientaciones colectivistas y socializantes que imperaban en un sector de los Municipios franceses se refiere también Aucoc, L., con estas palabras: "Nous avons vu réceniment cerlaines municipalités inspirées par les doctrines socialistes, chercher á ériger en services publics entretenus par la caisse communale les industries privées qui leur paraissaient particuliérement útiles i la majorité de leurs électeurs. C'etait la premiére pierre de l'edifice d'une société collectiviste", en C.ontroverses sur la decentraiisation adminislrative, "Revue Politique", 1895, pág». 10 y sigs. (33) HAURIOU, M., Ibidem. 100

17 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL : ORIGEN Y PERSONALIDAD al orden electoral, sino designados también, en parte, por el por lo que el Prefecto tiene sobre ellos una eficaz acción (34). gobierno, Ello suponia, naturalmente, extender la figura, hasta entonces muy delimitada, a otros muchos supuestos : «toda administración pública que funciona desde hace largo tiempo, que tiene tradiciones, podría ser organizada en establecimiento público; que la administración de ferrocarriles del Estado podría serlo, sin duda y lo mismo la de correos». Los mismos departamentos y comunas pueden ser utilizados con este objeto, pero ahora y el expresivo término es de HAURIOU <ide modo inofensivo», admitiendo su agrupación en sindicatos o mancomunidades a efectos funcionales, es decir, para conseguir objetivos concretos, pero sin dar lugar a nuevas estructuras territoriales de carácter permanente frente al Estado; son más bien estructuras móviles al servicio del Estado, de la Administración central (35). El sentido político de estas fórmulas organizativas es claro; el reconocimiento a ellas de personalidad jurídica no dejaba de entrañar una cierta quiebra de las categorías: del concepto mismo de descentralización (que resultaba, desde luego, una ironía, pues de lo que se trataba con ello era precisamente de lo contrario : de dar un paso más en el proceso de concentración del poder), y también del concepto de persona jurídica, pues éste se utilizaba tácticamente para revestir unas organizaciones que no eran distintas del Estado. A estas posibles objeciones, HAURIOU, buen administrativista, al que no se le encapa la realidad política subyacente, responderá la frase es textual con esta pregunta desoladora para un espírilu i'ientifista y dogmatizante : «que nous importent les eonfusions de catégories ju pourvu que les affaires se fassent? (36). (34) En cambio, escribe: "Vis a vis des départements et des comnuines, on sait combien le controle du pouvoir central est dériboire. Les trois quarls dii temps, le préfet esl obligé de retifier, on lui foroe le main a raison de la situation électorale. Le personnel politique des conscils généraux et des conseils mimicipaux est lié a celui de la Chambre, quand ce n'est pas le méme. Dans tous les cas, les agents électoraux son les mrrnes: ob. cil., pag. 58. (35) "L'avantage serait double: 1. ) les groupements des communes ou des départements seraient volontaires, conformes aux vrais intérets, tandis que dans une circón?- rription administrative le groupement est loujours un peu arbitraire. Ce group<;:nent serait mobile; les communes ou les départements pourrainl s'unir el se séparer; enfin il serait complexe; pour une affaire une communc ou un déparlemenl feraient p:u!i<il'un syndicat d'un autre pour une affaire différente. Ce serait le liberté; 2. ) d;;ns íes syndicats l'action des coninunes et des départaments perdrait son caractern pnlitique, parce qu'elle deviendrait une aclion d'élablissement publiu" (págs ). (36) HAURIOU, Op. eit.. pág

18 GASPAR ARIÑO ORTIZ 4. El planteamiento del problema en España: la «nueva descentra. Uzatión», de ROYO-VILLANOVA. En parecidos términos que en Francia, la cuestión de las administraciones autónomas se iba a plantear en España como un recurso técnico frente a los peligros de desintegración política y administrativa que la descentralización territorial entrañaba. El fantasma del regionalismo (más o menos teñido de un pretendido federalismo político y aun de separatismo) ha sido entre nosotros motivo de preocupación y bandera política durante los últimos cien años (recuérdese el proyecto de constitución federal que preparó la primera República en La fuerte corriente doctrinal en favor de la descentralización, que se había producido en España, como reacción contra la Ley Municipal de 1877, a la par que estos ingredientes políticoi, regionalista.% de corte romántico y naturalista (37), cuajaron, como se sabe, en el proyecto de MAURA (1909), (37) El regionalismo como forma de gofáerno y administración del Estado apareció <:n los últimos años del reinado de Alfonsn XII, en un proyecto de Ley provincial y otro municipal, que el 6 de enero de MORET, Ministro de la Gobernación, presentaba a las Cortes como proyecto de gobierno del partido liberal. El cambio de gobierno, que tuvo lugar en esc mismo año. y la subida al poder de los conservadores no apartó la idea, y ROMERO ROBLEDO, nuevo Ministro, presentaba a su vez un nuevo proyecto de Ley de Gobierno y Administración Local, con un título dedicado a la "Administración y gobierno regional". A partir de esta época el regionalismo y la descentralización la vuelta a las unidades históricas > naturales frente al uniformismo artificia] francés y al desgobierno de Madrid van a figurar como bandera política de unos y otros. La crisis de fin de siglo y el profundo desaliento que trajo consigo el 98 para la sociedad española, la desconfianza y la protesta contra "la España oficial" que denunciaran desde MAURA hasta UNAMUNO, hizo que lo que hasta entonces habían sido proyectos de minorías se extendiesen entre amplios sectores de la población, especialmente en las provincias periféricas y tomase un vertiginoso impulso, estallando, como dice SÁNCHEZ TOCA, "en una gran explosión del espíritu público" en los primeros año6 del siglo. El lenómeno es muy conocido y alumbró abundantes literaturas de todos los 'tonos, desde el trabajo científico al escrito pantletario y romántico. Especial interés tienen, de entre lo que yo he visto, el libro de SÁNCHEZ DE TOCA, Joaquín, Regionalismo, Municipalización y Descentralización, Madrid, 1931, 299 págs.: en el que se recogen una serie de artículos y trabajos del autor escritos entre 1891 y J920. con amplias referencias del debate sobre el regionalismo que tuvo lugar en la Real Academia de Ciencias Morales, y Políticas en los meses de enero y febrero He en el que intervinieron SANZ ESCARTÍN, AZCÁRATE, SILVEI.A, el Conde de TEJADA DE VALDOSERA, etc.; también Alfredo BRAÑAS, La crisis económica y la descentralización regional, Discurso de apertura del curso académico en la Universidad de Santiago, Santiago. 1892, especialmente su cap. III. De la descentralización regional, págs. 35 y sigs. L'n expresivo testimonio del clima y el estilo de la época en págs. 191 y sigs. ( y era una lección de apertura!). Entre la abundante literatura de tono menor puede verse MORALES SAN MARTÍN, B., El regionalismo tinte el derecho político moderno. Real Academia de Legislación y Jurisprudencia, Madrid, 1917, 57 págs.; CRIADO CERVERA, R., Regionalismo y Descentralización, Valencia, 1906, 44 págs.; FERREIRO CID, A., Datos para un ensayo de autonomía administrativa de Galicia, Pontevedra, 1918, 32 págs.. etc. Un agudo juicio 102

19 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD y más tarde lo harían en el Estatuto Municipal y Provincial ( ). Pues bien, frente a los «peligros políticos» que la descentralización clásica entrañaba (38), ROYO-VILLANOVA levantó en 1914 la bandera de «la rtueva descentralización». A través de ella se trataba, «no de dar a la descentralización una base geográfica, cambiando de lugar el eje de la acción administrativa (Administración local, regionalismo, etc.), sino que, considerando objetivamente el servicio público, se busca relajar sai dependencia respecto del Poder central, constituyéndolo con personalidad propia y con cierta autonomía de gestión; todo ello en interés general y como mayor garantía para la eficacia del servicio mismo» (39). Veremos más adelante cómo esa pretendida relajación de dependencia del Poder central era puramente ficticia y me atrevería a decir que engañosa. El mismo ROÜÓ-VILLANOVA reconocerá que «para poder conseguir que un Servicio público, sin dejar de pertenecer al Estado como órgano soberano de la solidaridad social, adquiera la necesaria eficacia, se ha pensado en descentralizar los servicios públicos» (se relajaría la dependencia del legislativo, pero no del Gobierno) (40). de este movimiento regionalista puede verse en SALVADOR DE MADARIACA, España. Por lo tiernas, el movimienlo de descentralización y regionalización se formulará desde todas las perspectivas imaginables: descentralización política y administrativa, descentralización agraria, gremial, mercantil, descentralización fiscal y monetaria, etc., etc. (38) " Debe desintegrarse la Administración pública se pregunta ROYO-VILLA- NOVA. constituyendo con su? despojos un conjunto de Gobiernos locales que resuciten lo» reinos de Taifas o debe llevarse a la Administración Pública la unidad necesaria para reflejar la conciencia nacional, dejando luego a los servicios públicos toda la libertad conveniente a la fecundidad de su misión como gestores de los intereses sociales?" ROYO-VILLANOVA, A., La nueva descentralización,, Valladolid, 1914, págs (39) ROYO-VILLANOVA, La nueva descentralización..., cit., pág. 11. (40) Sin embargo, fue creencia de la época y finalidad clara de la descentralización funcional la autonomía de los servicios organizados por propia personalidad, sin aumentar el poder de los gobernantes, cfr. DUCIÍIT, Derecho Constitucional, tomo I, página 461. Cit. por ROYO, ob. cit.. pág. 17. La evolución posterior ha demostrado cómo el sentido político de la Administración institucional ha sido justamente el contrario. Así, a este movimiento se sumarían los movimientos sindicalistas y asociativos de funcionarios, que reclamaban un estatuto jurídico y una situación de seguridad frente al favoritismo político. Un camino para conseguirlo se creía era la personificación de ciertos servicios y su independización del poder político a efectos de su gestión administrativa. El camino era evidentemente equivocado, como ha demostrado también la evolución posterior. La seguridad jurídica y el status funcionarial se ha conseguido por la vía de la legalidad no de la autonomía i-n los servicios centralizados, mientras que en las Administraciones autónomas es éste un campo en el que, paradójicamente, se han prodigado las situaciones de interinidad, al abrigo de una falta de reglamentación general. Cada organismo se regula por sus propias reglas y no existe un adecuado control. La disposición transitoria quinta de la LEA no se ha cumplido hasta <:! momento, lo cnal se explica en parte por la variedad y heterogeneidad de organismos, que hace difícil todo intento de generalizar soluciones. Una confirmación de lo que aquí se dice la tenemos en la vigente Lev de Presupuestos, en la que se exige autorización del Con- 103

20 GASPAR ARIÑO ORTIZ Desde otros presupuestos políticos, la argumentación y Ja fórmula de ROYO-VILLANOVA era análoga a la ofrecida veinte años ante* por HAURIOU para Francia. La descentralización por servicios y li creación de personalidades distintas del Estado era el artificio técnico para evitar un problema político tradicional en nuestro país: los proyectos autonomistas y regionalistas que por aquella época estaban en plena efervescencia (41). Que ello entrañaba forzar un tanto los conceptos (el concepto de descentralización y el concepto de personalidad jurídica) lo advirtió también ROYO (42). Ahora bien, lo que ocurre es que en un primer momento tan flagrante contradicción era mucho menos llamativa. V fiárnoslo. 5. La personalidad de los servicios descentralizados, en sus primeras manifestaciones doctrinales y legales. Notas características. Cuando a comienzos de siglo surge en Europa el movimiento degííentralizador por servicios, que pretende dar a estos una substantividad y existencia separada del Estado como aparato político, la doctrina les aplicará la nota de la personalidad, siendo muy consciente «le las exigencias estructurales que tal calificación entraña (existencia independiente, patrimonios separados, responsabilidad propia, autonomía de gestión, etr ). Pero es que el molde dogmático de lo que se llaman «servicios descentralizados» era muy distinto al que hoy contemplamos para la Administración institucional. De una parte el sindicalismo funcionalista de DUGUIT que tanto contribuyó a su defensa, señalará como elementos necesarios de esa forma de descentralización la necesaria autonomía técnica (al margen de los políticos), mediante la constitución de un sindicalismo funcionarial, en el que la dirección del mismo corresponde ai sindicato de funcionarios constituido al efecto, si bien el Estado ejerza «obre éste un poder de supervisión y control. Todo ello se instrumentaba a través de la elección de los agentes directivos del servicio por los propios agentes y funcionarios técircos, y mediante Ta constitución de un patrimonio y «.no ro.sponsnbisejo de Ministros para la contratación o el nombramiento interino de personal en los Organismos autónomos. (41) "La descentralización regionalista escril>e o la delegación de funciones del Fstado en la Administración local, aparte de que contradice la tendencia general, en todos los pueblos cultos, en el sentido de aumentar las atribuciones del Estado y de ensanchar el radio de los intereses públicos, en vez de acortarlo y reducirlo a los límites de un municipio y de una región, implica, por lo que hace a nuestro país, una inexplicable contradicción con las realidades sociales": BOYO, ob. cit., pág. 59. (42) Realmente escribe es imposible encasillar esta nueva descentralización, ijiknace de la personificación de los servicios públicos, en el régimen clásico ": ob. cit., página

21 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD lidad auténticamente propia del servicio ante los particulares, responsabilidad que recaerá sobre la asociación de funcionarios y en último término sobre éstos personalmente, pero de la que el Estado permanece siempre al margen (43). En estos términos dogmáticos, el reconocimiento de personalidad no era una ficción, sino algo plenamente consecuente. De otra parte, la figura del «etablissement public» francés ofrecía también un modelo adecuado para la descentralización por servicios, después de la expansión a que fue sometida englobando en ella las Cámaras de Agricultura, Cámaras de Comercio, Asociaciones Sindicales de propietarios y algunos otros entes similares que se incluyen en los llamados «etablissemeiits publics de nature corporativo) cuya real personalidad jurídica era indudable (44). (43) Cír. DUCUIT, L., Droil Constitutionnet, tomo 2. pág CU. por ROYO-VILLA- NOVA, A., op. cit., págs En La transformación del Estado, Trad. de A. POSADA. 2. a edición española, Madrid, 1921, págs. 191 y sigs. DUCUIT afirma: "La forma de descentralización hacia la cual marchamos es completamente diferente. Se realiza poco a poco mediante la organización corporativa de tos funcionarios de un mismo servicio"... "adquirirán poco a poco un papel de impulsor y de dirección del Servicio público que se les V:a confiado". (44) La calificación <le estos entes fue objeto de largas controversias. BATBIE, en 1867, recogía entre las personas morales de derecho público las "Associations Syndicales" establecidas al amparo de la Ley de 21 de junio de 1865, y las "Societes de secuurs mutuels": BATBIE, A., Traite theorique el -pratique de Droit Public el Administratif, París, 1867, tomo V, págs. 321 y sigs. y 330 y sigs. Si bien calificándolas más bien como "etablissement d'utilité publique". Pocos años después-, en las Conferences de Droil Administratif, de Aucoc (la primera edición es de 1969; la segunda, de 1884; cito por esta última), la categoría del "etablissement public" ha extendido su aplicación a otros campos como "1 intéret du commeroe, ragriculture, et méme en vue de l'execution de travaux d'intéret collectif": Aucoc, L., Conferences, tomo I, pág Cita entre ellos, junto a los tradicionales, las Cámaras de Agricultura, las Cámaras de Comercio, que desplegaron por cierto una gran actividad en la cons trucción y explotación de puertos, creación de almacenes de conservación de géneros, etc.). Respecto a las Asociaciones Sindicales creadas por la autoridad administrativa para la realización de obras de utilidad común, dice que la cuestión es controvertida, pero que a la vista de sus prerrogativas y funciones, tales asociaciones son "des speces de communes speciales, el doivent étre consideréis comme des établissemenl? publics": "En effet escribe non seulement elles sont constituees par des actes dil'administration, mais la majonté a le pouvoir de contraindre la minorité; de plus, elle?? jouissent, pour l'execution de leurs travaux et de recouvrement de leurs receltcs. <le mémes privileges que l'administralion. Et ees privileges se justifient, parce que leur oeuvre est une oeuvre d'utilité collective que l'administration. dans la plupart des cas. doit accomplir. si les particuliers intéressés n'en prenmnt par l'initiative": Aucoc. Ion. cit., pág Esta polémica se mantuvo hasta la famosa decisión de 9 de diciembre ile "Assnciation Syndicale du Canal de Giguac", en la que el Tribunal de Conflictos, resolviendo una controversia entre el Conscil d'état y la Cour de Cassation con motivo de esta asociación sindical constituida para la construcción del Canal, reconoce formalmente su carácter de "etablissement public". A partir de esla fecha las controversias cesaron: cfr. DRACO, R.. Les crises de la notion d"etablissement public. Parí: págs. 100 y sigs. 105

22 GASPAR ARlftO ORTXZ Cierto que la.«descentralización por servicios» se refería fundamentalmente a los establecimientos públicos clásicos, tradicionales (esto es, a tr.avés de puros organismos estatales), que eran también puras personalidades ficticias (45), pero quiza la existencia de estos otros «establecímentos públicos corporativos» (con auténtica personalidad) permitió a la doctrina funcionalista (.(imaginar» la posible existencia de unos servicios autónomos con representación social y con una configuración jurídica patrimonial y funcional que le hiciera hasta cierto punto independiente del Estado (46). En efecto, sobre ese molde doctrinal, teórico, sobre el que un sector de la doctrina dibujó la descentralización por servicios, cabría ciertamente hablar de una personalidad jurídica, distinta del Estado, en entes que a él se ajustasen. Tal descentralización no suponía sólo una mera autonomía financiera (caja especial) sino mucho más : suponía crear entes con vida propia, sometida desde luego a la soberanía jurídica del Estado, que le concede por Ley del Parlamento la competencia y potestades necesarias para actuar sobre un sector o aspecto de la vida social, pero que no recibe su «.voluntad» de la Administración Central, sino de sí mismo, a través de la elección de los agentes directivos; e igualmente su capacidad financiera y su patrimonio, separados del Estado (Administración Central). Su posición respecto al Gobierno es por ello, ciertamente «autónoma»; se encuentran únicamente vinculados en su creación y rendición (45) Cfr. DRACO, R., Les crises..., cit., págs. 53 y 9 gs. (46) Más aún, como he puesto de manifiesto en otro lugar, los establecimientos públicos son en Francia (cosa que no ocurrirá en España) el lugar de encuentro de Estado y sociedad, en un sistema que está presidido, por lo demás, por su enfrentamiento. De ahí que en su composición se encuentre siempre una representación de las fuerzas sociales interesadas en el campo de que se trate: Aucoc, L, Les etablissements..., cit., pág. 17: "et dans la composition du personnel de ees etablissements, ou l'on voit tantot des membres de droit institués par la loi, tantol des membres nommés par ü administra! ion 'iupérieure, tantot des membres elus par des électeurs spéciau \ De ahí también que constituyan una manifestación excepcional (más numerosa en Francia; muy reducida en España) de la acción administrativa a lo largo del siglo XIX. Esta incorporación de fuerzas sociales, de elementos representativos de la sociedad, se busca, no sólo en los "corporativos", sino incluso en los clásicos: cfr. DRACO, Les crises..., cit., pág. 52. Tal es también el sentido que parece implícitamente admitirse en el trabajo de HAI/RIOU más arriba citado. El tema, desde luego, no era claro ni para los mismos autores de la poca, que en sus escritos más sugieren que afirman, apuntan caminos más que dan fórmulas definitivas. Pero, en fin, basta lo dicho para afirmar con suficiente base que inicialmente, cuando todo este movimiento descentralizador "está naciendo" el tema de la personalidad y su atribución a los "servicios descentralizados" no es tan artificial como hoy, según se dice en el texto. Para una más amplia consideración, me remito a un trabajo mío que constituyó una Comunicación al III Congreso italo-español de Profesores de Derecho Administrativo: Naturaleza de las Cámaras de Comercio. Notas a una polémica, "Documentación administrativa", núm. 135, mayo-junio 1970, págs

23 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD de cuentas al legislativo; «cuando descentraliza servicios escribe Roye instituye una personalidad, de lo cual ha de brotar libremente, espontáneamente (dentro siempre de la soberanía jurídica del Estado) un caudal de fuerza colectiva, de energía social que no puede prevenirse ni calcularse, y precisamente en busca de esa vida nueva se constituyen, se estimulan y favorecen estas instituciones administratvas» (47). El quicio de esa concepción era la «representatividad»,- la integración de elementos aociales en las estructuras de los Servicios. Hoy llamaríamos a eso «participación». Esa representatividad social es un principio informador, también en España, de nuestros primeros organismos autónomos, nota que ha sido destacada por la esrasa doctrina que hasta ahora se ha ocupado de ellos (48). No es preciso entrar en más detalles ni justificar más ampliamente estas afirmaciones. Baste lo dicho para concluir simplemente ésto : que en un primer momento la atribución de personalidad «no es tan falsa»' (o al menos los autores pretenden que no lo sea), como lo ha sido después. Ahora bien, esta figura no llegó a tener nunca plena realidad, ni en Francia (49), ni mucho menos en España. Más aún, entre nosotros la «nueva descentralización», así concebida, fue sometida a crítica por un sector de la doctrina que se resistía al reconocimiento de personalidad a las administraciones o servicios especiales. En concreto, JORDANA DE (47) ROYO-VILLANOVA, op. cit. pág. 34. (48) Sebastián MARTÍ.N-RETORTILLO lo ha puesto de manifiesto en relación con uno de ellos: las Confederaciones Hidrográficas, que responde en un principio a la ide;i central de representatividad de los usuarios: Trayectoria y significación de las Confederaciones Hidrográficas, en "De las Administraciones autónomas de las aguas públicas", Sevilla, 1960: habla el autor de "un proceso de despersonalización de las propias Confederaciones y una organización de las mismas"; págs. 147 y sigs., especialmente, páginas 150 a 155. La idea de la participación es, por lo demás, muy viva en la época. y se propugnará, no sólo para los "servicios descentralizados", sino incluso para la Administración Central. La incorporación de fuerzas sociales tendrá audaces realización^en nuestra Patria. Tal, por ejemplo, la que recoge JORDANA del Decreto de 16 de noviembre de 1901, que creó la Dirección General de Navegación e Industrias marítimas, con un órgano de Gobierno la Junta consultiva. integrada también por representantes elegidos por los interesados en el sector. Se pretendía con ello dice JORDANA lam bien, "que el centro realizará su misión por los mismos administrados": vid. Ensayo... citado, pág Debe reconocerse, no obstante, que estos casos fueron entre nosotros excepcionales y muy poco duraderos. He aquí que en nuestros días toda esta temática ha sido de nuevo puesta en primer plano bajo el lema de "participación". Y, sin duda, no será la última vez: el tema del acceso al poder es un tema eterno de la convivencia política. (49) En Francia, el mismo DUCÜIT dice que "son servicios públicos palrimonializados y administrados por sus agentes con una libertad de acción más o menos grande, por ahora restringida, pero que probablemente se extenderá con el tiempo". El tiempo no la extendería, sino que la redujo. 107

24 GASPAR ARIÑO ORTIZ POZAS escribía en 1924: «no es racionalmente justo que todas las administraciones subalternas tengan personalidad autónoma, porque dividiendo así la unidad del Estado y de su patrimonio, se haría el Derecho mudable como las circunscripciones y oficinas administrativas, y se limitaría la responsabilidad de las varias Administraciones a ios volubles y accidentales contingencias de su patrimonio» (50). Y ello, con plena justificación, por cuanto tales entes institucionales no suponían centros de intereses distintos a los del Estado, ni tenían un origen natural; ni surgía de abajo arriba, como consecuencia de un movimiento asociativo de elementos personales y reales para la defensa o gestión de intereses propios, sino que fueron creados y dotados desde arriba, por el Estado mismo, para la consecución de algunos fines que el mismo Estado tenía a su cargo. En definitiva, su patrimonio, y por tanto su responsabilidad, no era distinta a la de éste, y esa división resultaba artificial. Resumiendo : he aquí cómo con unas finalidades polílicns muy concretas (defensa frente al socialismo, regionalismo), y sobre unos moldes dogmáticos que quedaron incumplidos, se concedió en las leyes (al principio muy restringidamente, después con carácter general) una teórica personalidad jurídica a determinadas instituciones, que en modo alguno reunían condiciones de independencia, autonomía, patrimonio separado y responsabilidad propia. Esto es, que en modo alguno podían ser consideradas personas jurídicas stricto sensu, ni la descentralización sobre ellas operada era tal (51). (50) JORDANA, Derecho administrativo, cit., pág. 45. (5)) Ejemplo típico, y bien cercano, de lo que aquí se dice son las Universidades, cuya ficticia personalidad trata de ser corregida en nuestros días, tanto en Francia como en España. No es necesario hacer aquí un análisis detallado de los distintos servicios descentralizados o supuestos de Administraciones autónomas que con anterioridad a la Ley de Entidades de J958 cobraron realidad en nuestro Ordenamiento, y de la evolución legislativa que han sufrido, a partir, sobre todo, de la Dictadura de PRIMO DE RIVEBA. Una investigación detallada del tema llevaría pienso a las conrlusionf* siguientes: a) De todos los organismos más o menos autónomos anteriores a únicamunti". en casos muy excepcionales (I. N. P., Canal de Aragón y algún otro) podría reconocerse una auténtica personalidad, con existencia autónoma y patrimonio propio e independiente del Estado. En concreto, el I. N. P. la liene declarada formalmente en el artículo 2 de la Ley de 27 de febrero de En otros se trató simplemente de integrar elementos representativos de la sociedad y estructuraron un patrimonio separado, pero sin personalidad; así, además de las ya citadas Confederaciones Hidrográficas, cuya "personalidad" se declarará en 1926 (Real Decreto de 5 de marzo), pero desaparecerá en 1934 (vid. MARTIN-RETORTILLO, ob. cit., pág. 154), la Junta* de fomento y mejora de las habitaciones baratas: artículos 6. y 7. de Ley de 12 de junio de 1911; las Juntas de Obras de Puertos. Ley de 7 de julio de 1911; el Instituto de Reformas Sociales o la 108

25 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD es el origen político de los Organismos autónomos y el proceso doctrinal paralelo que acompañará su nacimiento. No es posible ni necesario a nuestro objeto hacer aquí un estudio detallado de la fragmentaria y casuística legislación en este primer momento, que no haría sino confirmar las afirmaciones anteriores. Es preciso ahora pasar al estudio de la personalidad jurídica de los Organismos autónomos contenida en la LEA, que abre su texto con esta declaración : «los Organismos autónomos son entidades de Derecho público, creadas por la Ley con personalidad jurídica y patrimonio propios, independientes del Estado». Ahora bien, antes de valorar el alcance de esta rotunda afirmación, que después de lo que llevamos dicho no puede (tejar de sorprender, con- \iene recordar brevemente el significado clásico de la personalidad jurídica, según la doctrina dominante, y aunque más o menos discutido, aceptado hoy por hoy, en nuestras Leyes y Tribunales. Después veremos si realmente, en la LEA, la etiqueta corresponde a la mercancía. III. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS EN EL ORDENAMIENTO VIGENTE. SIGNIFICADO Y ALCANCE DE TAL SIGNIFICACIÓN. 6. La personalidad jurídica como categoría general. No se puede en este momento replantear en toda su extensión el grandioso tema de la personalidad jurídica, ni soy yo quién para hacerlo, pero eí es necesario, al objeto de este estudio, recoger las conclusiones de nuestra mejor doctrina jurídica en torno a él. 6.1 Triple sentido y contenido di' la institución a lo largo de la historia. ' Federico DE CASTRO ha puesto de relieve cómo el concepto de persona jurídica ha recibido históricamente un triple sentido (52). 1) Un primer sentido, con que inicialmente se entiende en Roma la expresión personalidad (persona), es el de titularidad de un derecho, Junla de Ampliación de estudios. Y otros, finalmente, sor. meros organismos ostalalrs con autonomía de gestión y nn régimen de presupuesto neto (excepción a los principios He la LACHP); así, el Consejo de las Minas de Almadén o el Canal de Isabel II. b) A partir de la Dictadura de PRIMO DF. RIVERA, se produce un proceso de progresiva estatización y el paralelo debilitamiento del principio de representatividad social en dichos entes. (52) CASTRO, F., Formación y deformación... cit., págs. 12 y sigs. 109

26 GASPAR ARIÑO OKTIZ o de una situación, esto es, una especial capacidad o legitimación de que «algo» goza, como soporte de una titularidad, pudiendo en cuanto tal ser hombre o no. En este sentido se cita el texto de FLORENTINO sobre la herencia yacente, a la cual se le atribuye personalidad, como soporte de los bienes y derechos que integran la masa hereditaria, antes de la aditio «quia hereditas personae vice fungitur» (53). 2).Un segundo sentido: sujeto de derechos y obligaciones, capaz de poseer, adquirir, demandar y ser demandado, y, en general, de llevar a cabo actos jurídicos frente a terceros. Ello supone la posibilidad de emitir una declaración de voluntad. En sentido propio y natural se entiende ahora, sólo el hombre es persona (54). Pero en sentido artificial o figurado, cabe también «construir» la voluntad de entes integrados por varios miembros (universitas per sonar utn) o por un conjunto de bienes afectos a un fin funiversitas rerum), siempre que en uno y otro caso se constituya un «corpus» o una «organización» capaz de emitirla. El Derecho objetivo (o del Estado) atribuye entonces a esos, entes la cualidad de persona (sujeto de derecho) para la consecución de determinados fines jurídicos (55). Según esta concepción, no puede predicarse la personalidad de la herencia yacente, ni del predio dominante, ni del patrimonio del ausente, ni de la masa del concurro, Pero sí de cualquier entidad de base asociativa o fundacional. 3) Finalmente, un tercer sentido más estricto que corresponde a la concepción moderna de la persona jurídica, según la cual para atribuir a un ente la condición de persona jurídica no basta que tenga capacidad jurídica y que pueda ser sujeto de derechos (capaz de rmitir una voluntad), sino que es preciso que dicho ente tenga una existencia totalmente independiente'de los miembros que la integran, una separación completa, al menos en el aspecto patrimonial, de forma que, en ningún caso, los créditos o deudas de la sociedad pueden transmitirse o comunicarse a sus miembros (principio de incomunicabilidad d«las per- (53) CASTRO, F., op. cit., págs. 12 y sigs. Otros supuestos de personalidad podrían predicarse, respecto a los predios titulares de una servidumbre, al patrimonio del ausente, etcétera. (54) CASTRO, op. cit., págs. 18 y 24. Según Federico DE CASTRO, fue la influencia de la concepción cristiana la que provocó este cambio de sentido. Se entendía que persona sólo p-üflia llamarse al ser racional, creado a imagen y semejanza de Dios. En <-llo influirá ID.lo el planteamiento filosófico y teológico de la Escolástica. (55) Este concepto de persona ha tenido, según CASTRO, en su construcción histórica, tres momentos importantes: la doctrina de la persona ficta, la doctrina de la persona moral y la doctrina d«la persona jurídica. CASTRO, op. cit., págs. 2f> y sigs., donde puedf encontrarse una exposición extensa de estas tres posiciones doctrinales. no

27 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAI.; ORIGEN Y PERSONALIDAD sonas jurídicas). Se establece así también una separación y una limitación de responsabilidades, salvo fórmulas de garantías adicionales de tercero y a estos eíecto» también los miembros son terceros al patrimonio de la persona moral. Este concepto estricto, en el que se destaca, sobre todo, el aspecto patrimonial y de responsabilidad, ha 3 do formulado a la vista de la sociedad anónima, que desde finales del xix será vista como el prototipo de las personas jurídicas. Se llegará por ello a afirmar que las sociedades colectivas o comandtarias son fórmulas de patrimonio colectivo, separado o en mano común de los socios, pero no personas jurídicas independientes (56). Por supuesto, la existencia de un tal régimen requiere aprobación o reconocimiento de su existencia por el Estado, que se producirá, bien en cada caso (por vía de acto), bien con carácter general, siempre que se reúnan determinados requisitos (por vía de norma). Ahora bien, este concepto estricto de persona jurídica es el resultado de una larga historia, que no es rectilínea, sino llena de quiebras, de transformaciones, o, como dice CASTRO, de «formaciones y deformaciones del concepto». La doctrina se ha visto en muchas ocasiones llena de perplejidad ante la calificación o no de una realidad como persona jurídica (57). En definitiva, la cuestión ee ésta: qué es lo que realmente se añade a una entidad, organización o agrupación cualquiera cuando se <lice que tiene «personalidad jurídica»? Dos elementos fuhdamentajes integran hoy, después de una larga evolución histórica, esa categoría jurídica: uno, elaborado en el ámbito del ius publicara; otro, fruto de la dogmática privada del siglo xix. Veámoslos, siguiendo a Cossío (58). a) En la elaboración de los glosadores y legistas escribe Cos- (56) Cfr. CASTRO, F., ob. cit., págs. 58 y sigs. (57) Uno de los más finos juristas españoles de los últimos años, don Alfonso DE Cossío, se preguntaba en 1954: "Si la concesión de personalidad jurídica a la sociedad obedece a alguna razón intrínseca, por qué se niega esa personalidad a las llamadas Sociedades de hecho y a las que no han cumplido los requisitos formales externos? Por qué no se reconoce esa personalidad a las distintas formas comunitarias, en las que, por ejemplo, a efectos de administración, rige el principio de mayorías, y se le concede, en cambio, a la sociedad de los socios, cuyos estatutos exigen para cualquier actuación el acuerdo unánime y la gestión mancomunada? Por qué razón so admite como persona a la Sociedad de responsabilidad limitada, y se niega tal condición a la llamada Asociación de cuentas en participación? Cómo se concede personalidad a las Asociaciones regulares colectivas, a pesar de la continuidad que en las mismas existe entre el patrimonio social y el de lo* socios, a efectos de responsabilidad por las deudas sociales?": en Hacia un nuevo concepto de la persona jurídica, ADC, 1954, mí ni. 2, páginas 644 y 645. (58) Hacia un nuevo concepto..., cit., págs. 47 y sigs. 111

28 GASPAR ARIÑO ORTIZ sío, «el problema fundamental no era su patrimonio, sino su autonomía» (capacidad normativa, estatutaria y jurisdiccional de universitas y collegium); esto es, «no se trata tanto de determinar la existencia de una masa de bienes independientes como de fijar el margen de poder y autonomía que había de reconocerse a una voluntad política integrada por las voluntades de los órganos del complejo corporativo»; esta primera nota de la personalidad consiste, por tanto, en la creación de una ordenación interior de un «corpus organizativo», que es al mismo tiempo un Ordenamiento propio (su Estatuto), regulador de la pluralidad de bienes o de personas en que toda colectividad consiste; e.sta «ordenación» hace que la actuación de los distintos elementos órganos sea imputable a un centro unitario, constituya una acción común : -e habla por ello de voluntad colectiva, que surgirá, según las reglas objetivas de su Estatuto, y no será imputable a la persona física (fue la emite, sino al conjunto, y que vinculará a todos- los miembros de la entidad (aunque no presten su consentimiento e incluso aunque se opongan). El margen de poder y autonomía (capacidad de normarse y gobernarse) será en cada momento una cuestión política. Este es, pues, el primer elemento, claramente de Derecho público, que configurará a las personas jurídicas; 9U creación es claramente un acto de Derecho público, un acto del poder, que creaba un ente por completo distinto e independiente de sus miembros, al cual éstos quedaban sometidos (59). Por ello, CASTRO denunciaba la contradicción que supuso en su momento la concesión de personalidad jurídica a las sociedades anónimas, pues cualquiera que sea la forma que se adopte para ganar dinero, «falta siempre el fin supraindividual», y, además, era imposible que «mediante un contrato el Añ sociedad fuese posible crear una persona jurídica» (el contrato era una relación obligatoria y dependiente de la voluntad de los socios); aunque se constituya un patrimonio colectivo separado del patrimonio personal, nunca esta separación es total: finalmente, hasta entonces sólo habían sido caracterizadas como personas jurídicas las que (59) Vid. Cossío, Hada un. ruteno concepto..., cit., págs. 647, 652, 654. To;lo ello se entiende bien si se piensa, como ha recordado CASTRO, que "la idea de persona jurídica tiene una raíz más profunda que la de explicar ciertos fenómenos técnicos (unirlad patrimonial, subjetividad de derechos); es la de la existencia de realidades sociales, organizaciones, que tienen propia e interna unidad, que se distinguen de los hombres que las constituyen o las rigen; su nota característica y diferencial está en que existen en torno a un fin distinto y superior, al que asociados y administradores deben servir. La ciudad, las asociaciones religiosas, políticas y culturales, las fundaciones benéficas han reclamado y obtenido por ello la condición de miembros en la organización jurídica, al lado de las personas físicas": La Sociedad Anónima y la deformación del concepto de persona jurídica, en ADC, 1949, pág , en nota. 112

29 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD entrañaban un. interés público, pero nunca las que tenían como único fin el lucro y podían ser disueltas a voluntad (60). Esta extensión destacará el segundo elemento «1 patrimonial que se analiza a continuación. b) El segundo elemento, en la elaboración del concepto de persona jurídica que hemos recibido, data de la extensión de tal calificación a asociaciones y sociedades privadas en el siglo xix: las personas jurídicas se privatizan: su estatuto, la ordenación interna del corpus organizativo a través del cual actúa y se manifiesta, pierde significación, (pues pierde capacidad normativa y jurisdiccional, de carácter público), «pasa a ser escribe Cossío un puro instrumento de adquisición de bienes, perdiendo totalmente su función política» (61). Naturalmente, el elemento estatutario perdura, pues toda organización de múltiples elementos requiere una ordenación, un procedimiento, unas normas de actuación como ente unitario, que vincula a todos sus miembros, pero ahora se destacará, sobre todo, el aspecto patrimonial y económico de estos entes : se insistirá en su condición de «centro de imputación de relacione? jurídicas», de «sujeto de derechos y obligaciones propias», de «titular rl^ un patrimonio independiente y separado sobre el que recae la responsabilidad», con exclusión de los bienes personales d<e los socios. De e.-ta forma, lo que en el derecho intermedio era «meramente instrumental y secundario» (el aspecto patrimonial), deviene ahora esencial (62). Más aún : no sólo se califica a la Sociedad Anónima como persona jurídica, sino que «la Sociedad Anónima llegará a ser la persona jurídica típica» y el concepto de ésta se configurará fundamentalmente sobre aquélla (63). Ahora bien, del primitivo concepto de persona jurídica, una nota muy importante se ha conservado, porque resultaba extraordinariamente interesante (aunque falsa en la realidad) para el desempeño de la función Í60) CASTRO, La Sociedad Anónima., cit., págs (61) Cossío, A. Hacia un nuevo concepto..., cit., pág (62) Cossío, A., Ibidem, pág (í>3) CASTRO, F., La Sociedad Anónima..., cit., pág Es así cómo escribe "mediante esa enteloquia a que ha quedado reducido el concepto de persona jurídica la sociedad queda totalmente separada He los socios (abstracción), la dirección real de la Sociedad puede liberarse, por su propia decisión, de toda responsabilidad hacia los socios (por el quilín, liberatorio de la mayoría) y éstos quedan exentos también de ella, de modo automático, respecto a los terceros (por responder sólo la Sociedad), el substrato asociativo pierde importancia y sólo se requiere nominalmente (en el momento de la constitución); se hacen posibles, en fin, las Sociedades de Sociedades, con lo que se desplaza del todo la realidad asociativa de la dirección y del poder sobre el patrimonio social". 113

30 GASPAR ARIÑO ORTIZ político-económica que la Sociedad Anónima estaba llamada a desempeñar en la sociedad capitalista, para los manejos financieros que a su sombra se realizaban; esta nota era la formalista y teórica independencia entre sociedad y socios, la radical separación de sus patrimonio?, y con ello, la limitación de responsabilidad, su cerrado hermetismo detrás de las «formas». La doctrina mercanlilista ha elevado, además, estas notas a «principios connaturales, de esencia a la Sociedad Anónima», y con ello, por extensión, al concepto de persona jurídica (64). Contra este hermetismo e intangibilidad dogmática se ha levantado recientemente la doctrina (65). Ahora bien, la historia de los conceptos es en gran parte irreversible, y para bien o para mal, el concepto de persona jurídica íes hoy algo cristalizado en gran medida en el Ordenamiento, y aceptado por la jurisprudencia (con correcciones en los casos extremos), tal como nos lo legó la doctrina del siglo pasado. Por tanto, de él hay que partir a la hora de valorar las declaraciones de personalidad que se producen en el Ordenamiento jurídico-administrativo Concepto estricto de personas jurídicas en la doctrina moderna: notas definitorias. Cabe, pues, concluir que, según Ja concepción de la ciencia jurídica moderna, las personas jurídicas exigen: 1) Que aparezca una entidad con existencia real e independiente de sus elementos componentes, aun en el caso de que sea un individuo único el que con otros elementos reales u organizativos integra la entidad (66). (64) Vid. CASTRO, F., (Crisis de la Sociedad Anónima? Reflexiones sobre la proyectada reforma legislativa de la Sociedad Anónima, en '"Revista de Estudios Políticos", volumen XXIX (1950), págs. 51 y sigs.. especialmente págs (65) Vid. lo que se dice más adelante, en nota (70). (66) La "realidad" de estos entes no es física, ontológica, pero sí jurídica. Esta conclusión es fruto de una discusión de siglos y es el quicio de la doctrina de las personas jurídicas. Ya BARTOLO, en polémica con los canonistas y filósofos, que sostenían que el todo (la universilas) no difiere "realmente de las partes, argumentará diciendo que precisamente la lidio iuris consiste en eso: en darle a la primera una entidad (como una persona) distinta a la de los escolares o de los hombres que la componen": CASTRO, Formación y deformación..., cit., págs. 26 y sigs. Igualmente BODINO tratará ya de afirmar la realidad jurídica de las Comunidades civiles, afirmando que "un gran jurisconsulto. (se refiere a BARTOLO) se ha engañado, al afirmar que los filósofos llaman 'Colegio' a las personas de un colegio. 'Colegio' es una categoría jurídica y toda la renta y derechos de un Colegio pueden concentrarse en una sola persona (si todos los demás colegas mueren), sin que por eso se confundan con él; los derechos del Colegio siguen existiendo y los bienes del Colegio no pueden jer ocupados por el fisco, ni por los particulares, salvo si el Colegio es suprimido por decisión del soberano": BO- DINO, J., Los seis libros de la República, traducción e introducción de Pedro Bravo. Ca- 114

31 LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL: ORIGEN Y PERSONALIDAD 2) Que se trate de una entidad jurídicamente ordenada, e*lo «*, estructurada como un «corpus» u organización capaz de alumbrar por sí una voluntad, común o colectiva vinculante para todos sus elementos componentes (personales o reales). 3) Que esta entidad organizada actúe como sujeto de derecho, e; lo es, corno «.centro final de imputación» de relaciones jurídicas, y que, por tanto, le sean reconocidos derechos y obligaciones, que no sean derechos ni obligaciones de los elementos o miembros componenes de ella, según aquel texto de las fuentes: «si quid unversitati debetur, singuli non debetur, nec quod debet universitas singuli debent» (D., 3, 4, 7) (67). 4) Que, para que todo lo anterior sea posible, exista un patrimonio, no sólo separado, sino independiente, al cual quepa referir la propia responsabildad. La necesidad de un patrimonio propio e indepeudiente ha sido discutida. A mi juicio, ello es claro : si no hay patrimonio no hay posibilidad de responder (de asumir responsabilidad jurídica) ni, por tanto, de asumir obligaciones nomine propio como tal sujeto de deracas, 1966, pág Trata con ello de separar el Collegium de las personas que lo componen, afirmando la existencia jurídica del primero como realidad independiente, aunque a ella no corresponda una realidad física. Citemos, finalmente, los testimonios que recoge Alfonso DE Cossío, Hacia un nuevo concepto de persona jurídica, en ADC, VII (julio-septiembre 1954), págs. 623 y sigs., quien ha puesto de relieve cómo ni ontológica ni moralmente es posible afirmar la existencia real de personas distintas de los individuos. La realidad de las personas colectivas es sólo una reulidad jurídica. El grupo snrial dice, al no constituir "una sustancia distinta de sus miembros, sino tan sólo un complejo de relaciones, carecerá de personalidad moral propiamente dicha" (págs. 624 a 627). De ahí que en el siglo xiti se llegue a la conclusión de que no es posible excomulgar a una nniversitas: "quia universitas, sica! est capitulum, populus, gens et huiusmodi nomina sunt inris et non personarum, ideo non cadit in eam ercommunicatio". Como cosa intelectual e incorporal, únicamente puede actuar a través de sus miembros: "quia capitulum quod est nomen inteüectuale el res incorporalis nihil acere polest nisi per membra sua". Por esta razón, en tales casos se trata sólo de una "ficción"; persona repraesentata", persona ficta". Por ello BALDO escribirá: "Et sic secundum fictionem inris universitas aliud quam nomines universitatis", en cuya virtud se explica la permanencia de la universitas, a pesar del cambio de los individuos que la integran. La idea de ficción (entendida en este sentido) ha acompañado siempre al concepto de persona jurídica, a través de SAVICNY, PUCHTA, WINDSCHEID, ZITEL- MAN, BIERLINC, MAZZONI, FERRARA, etc. (vid. todas estas referencias apud Cossío, loe. cit.). Ahora bien, no se debe confundir el sentido en el que se habla aquí de "ficción" con el que es propio de los organismos autónomos: vid. lo que se dice más adelante, en nota (74). (67) Esta condición es unánimemente exigida. Ya BLACKSTONE, en sus célebres Comnentaires sur les lois anglaises, trad de N. M. CHOMPBÉ, tomo I, pág. 295, escribía: "les dettes et les créances d'unc corporation sont lotalment éteintes par sa dissólution; de soite que ses membres nc peuvent personellement et individuellement étre chargés des unes ni rocouvrer les autres: conformément a cette máxime d» pigeste, si quid universitati debetur, singulis non debetur; nec, quod debet universitas, 'singuli debent (D., 3, 4, 7)". 115

32 GASPAR ARIÑO ORTIZ recho independiente (68). Sin la existencia del patrimonio y propia responsabilidad, los entes devienen simples medios de actuación de otra perdona, a la que, en definitiva, se imputan los efectos de Jas acciones de aquéllos: en estos casos se está ante puros entes instrumentales que participan de la naturaleza del «órgano», pero que no son personas en plenitud de sentido (69). No hay «personalidad», sino un simple fenómeno de «representación» (70). (68) No hay necesidad de recordar aquí la distinción entre SCHULD y HAFTÜNC, claramente establecida por la doctrina alemana: el deudor debe, el patrimonio responde: confróntese von TUHR, A., Teoría general del Derecho civil alemán, traducción de T. Rava, Buenos Aires, 1946, tomo I, vol. 1, págs. 138 y sigs. (69) Por todos, TRAVIESAS, Las personas jurídicas, cit., págs. 195, 196, 207, donde pue<le encontrarse un resumen de la doctrina clásica (PACCHIONI, ZITF.LMANN, COSACK, etcétera). Esta es también la opinión, entre los administrativistas. de GARCÍA-TREVUANO, Tratado, II, págs. 203 y sigs. (70) Quizá no sea superfluo justificar aquí el mantenimiento de este concepto clásico de persona jurídica, que se recoge en el texto, después de las críticas que a lo largo de los últimos años se han levantado contra esta figura en todos los países. No desconozco que el tema de la persona jurídica es hoy ciertamente y cuándo no? un tema en revisión, en el sentido de acabar con el "predominio de la forma", con la "apariencia", e ir a buscar cuál es, de verdad, la realidad que se oculta tras esa declaración formal. La doctrina se ha levantado en los últimos años contra la utilización meramente instrumental de la "forma" de la persona jurídica, especialmente de la figura de la sociedad anónima para servir a objetivos poco lícitos, que llegan en ocasiones a, constituir casos de flagrante injusticia. De otra parte, la sociedad anónima, con todas las posibilidades de juego que ofrece su cerrado hermetismo, y las complejas y variadas combinaciones a que se presta, constituyen el instrumento idóneo para fenómenos de concentración de poder económico, que inquietan al Estado, y para turbias maniobras de un grupo dominante a costa de los demás socios o de terceros. Constituye también se dice un peligroso instrumento para la seguridad jurídica de la comunidad cuando esta "forma" es arteramente utilizada, en lanío en cuanto, al establecer la irresponsabilidad de los socios para las deudas de aquélla (radical separación entre el patrimonio del socio y el de la sociedad, lo cual no es sino ficción) se presta a situaciones de auténtico daño fraudulento, amparadas y protegidas por los Tribunales si éstos no se deciden a "descorrer el velo" y "penetrar" en la realidad (patrimonial y personal) que tras la misma se esconde. Naturalmente, podrá exigirse que se garanticen las deudas con todos los bienes (de la empresa y personales), pero ocuire que, de hecho, muy pocos acreedores (bancos, etc.) están en condiciones de imponer semejante exigencia. Sobre toda esta problemática, que ha sido denunciada repetidamente en nuestros días, me remito a la obra fundamental de ROLK SERICK, Apariencia y realidad en fas sociedades mercantiles. Traducción y comentarios de Derecho español, por José PUK; BRUTAU, con prólogo de Antonio Pot.o, Edic. Ariel, Barcelona, Diez años antes, Federico DE CASTRO había publicado en el "Anuario de Derecho Civil" el estudio titulado La sociedad anónima y la deformación..., cit., que después integraría otro más amplio en la "Revista de Estudios Políticos" (vol. XXIX), y el tenia será de nuevo ampliamente abordado en el Centenario de la Ley del Notariado. En todos dios (especialmente <_-n el último, págs. 125 a 141) denuncia también CASTRO este uso fraudulento de la "persona jurídica como forma abstracta" y recoge abundante cita de sentencias en las que, l>ara casos singulares, nuestro Tribunal Supremo ha roto "el mito del hermetismo y de 116

33 blico. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL i ORIGEN Y PERSONALIDAD El empleo táctico de la personalidad jurídica, en el Derecho pú- Toda persona moral es, por tanlo, una estructura compleja que presenta como una doble realidad. Hay, en primer lugar, una realidad subyacente, de base, integrada por una colectividad de personas o bie» nes, compuesta de elementos singulares y físicamente separados, llámanse miembros de una sociedad, ciudadanos de un país, vecinos de un Municipio o agregado de bienes que componen un patrimonio separado. Hay, por otro lado, un «corpus orgánico», esto es, una organización capaz de alumbrar una voluntad integradora y representativa de todos estos elementos a los que unifica bajo un aspecto determinado, concretarlo en el fin para el que aquella persona se crea o constituye (71) la concepción formalista y ha decidido las situaciones considerando la realidad tu: las rosa»" (pág ). Ahora bien, sin desconocer estas certeras críticas que parecen atentar contra Li concepción clásica que se acepta en el texto, conviene advertir que en ningún caso se pretende con ellas alterar la naturaleza o esencia de la figura, sino corregir el uso abusivo de esta "forma" en perjuicio de la Ley o de terceros. Es decir, se trata de corregir su patología, su uso vicioso, respetando, en cambio, la figura de la persona jurídica, tal como clásicamente se halla reconocida cuando "aquélla se mueve dentro de los fines para los que ha sido creada", esto es cuando actúa con normalidad (SERICK, ob. cit., pégs. 241 y sigs.: "Si no cabe probar escribe la existencia de un abuso y se trata de un raso de recta aplicación de la persona jurídica al tráfico de los negocios, no cabe afirmar que sea contraria a la buena fe la conducta de quien recurra a la radical separación existente entre la sociedad y sus socios"). Insistiendo en esta mí9ma idea, y no obstante sus críticas, SERICK recuerda que cuando la persona jurídica actúa "de buena fe en la esfera del tráfico negocial para la cual la ha creado el legislador", debe respetarse su naturaleza y toda "penetración" del Juez sería inadmisible, pues si se quiere garantizar la seguridad jurídica de los terceros cosa loable, conviene no olvidar que idéntica protección merece la sociedad misma tal como la Ley la ha configurado (pág. 247). Entre nosotros, la permanencia actual del concepto ha sido igualmente afirmada por la doctrina. Puic BRUTAU ha escrito que las modernas doctrinas del disregard no exigen "someter a profunda revisión el concepto de persona jurídica", sino más bien "señalar los límites" (Notas a SERICK). De otra parte conviene recordar que este movimiento de ncertidumbre general y de pretendida crisis ha provocado también fuertes defensas de la concepción clásica formalista, que ha demostrado ofrecer grandes ventajas en el mundo comercial, industrial y financiero; pocas instilucior.es jurídicas han contribuido tan eficazmente a la explosión de bienestar que hoy vive el mundo occidental, como lo ha hecho esta concepción formal y abstracta de la persona jurídica. Por todo ello, y mientras otras conclusiones más perfiladas no ofrezca la teoría general, he preferido mantener, al objeto de este estudio, el concepto riguroso y técnico de persona jurídica tal como ha sido elaborado por la mejor doctrina y reconocido por la legislación y la jurisprudencia general en los últimos años. (71) "Persona escribió JORDANA DE POZAS es todo ser a quien se reconoce capacidad para ser sujeto de derechos. Para que este reconocimiento sea posible, preciso rs que el ente de que se trate constituya por sí mismo un interés o clase de intereses me- 117

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